На сторінках минулого номера газети «Гуцульський край» піднімалась тема, пов’язана із розумінням суті та значимості статуту територіальної громади як особливого документа, що покликаний, у першу чергу, регламентувати усі можливі способи безпосередньої участі жителів громади у вирішенні питань місцевого значення. У контексті порушеного питання є необхідність остаточно розставити всі крапки над «і» та розвінчати деякі міфи навколо правової основи функціонування базової одиниці у системі місцевого самоврядування України – територіальної громади.
Отже, сьогодні зосереджуємось на пошуку аргументованих відповідей на питання – чи є в Україні територіальна громада юридичною особою публічного права, чи потрібно її створювати, чи справді це передбачено Конституцією України та Цивільним кодексом України, і чи є підстави стверджувати про те, що більшість територіальних громад в нашій державі не оформлені як юридичні особи публічного права, а тому не можуть реалізувати право власності на майно громади, і в першу чергу на землю?
Відповідно до статті 140 Конституції України територіальні громади існують у нас по праву і їх не потрібно створювати жодними рішеннями. Це означає, що усі жителі міста, селища, села або кількох сіл, що входять до складу сільради, є територіальною громадою, яка наділена правом на місцеве самоврядування. Отже, українським законодавством, відповідно до європейських традицій та Європейської хартії місцевого самоврядування, визнано територіальною громадою всіх жителів, які проживають у населених пунктах, що входять до складу певної адміністративно-територіальної одиниці чи визначеної території. Територіальні громади реалізовують свої права і обов’язки, які закріплені Конституцією України, законом України «Про місцеве самоврядування в Україні» та іншими законами через органи місцевого самоврядування!
Йдемо далі. За своєю цивільно-правовою природою територіальна громада є колективним утворенням, особливим суб’єктом цивільних відносин, не наділеним законом правами юридичної особи. Однак, це не заважає територіальним громадам реалізовувати свою правосуб’єктність через органи місцевого самоврядування у межах їхньої компетенції, встановленої законом. Згідно статті 13 Конституції України від імені Українського народу права власника здійснюють органи державної влади та органи місцевого самоврядування в межах, визначених цією Конституцією. Згідно статті172 Цивільного кодексу України територіальні громади набувають і здійснюють цивільні права та обов’язки через органи місцевого самоврядування у межах їхньої компетенції, встановленої законом. Частиною 5 статті 60 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» передбачено, що органи місцевого самоврядування від імені та в інтересах територіальних громад відповідно до закону здійснюють правомочності щодо володіння, користування та розпорядження об’єктами права комунальної власності.
Тепер ще трохи «сухої» законодавчої аргументації для розуміння того, що таке «юридична особа», яким чином вона утворюється та функціонує. Стаття 80 Цивільного кодексу України визначає юридичну особу як організацію, створену і зареєстровану у встановленому законом порядку. Згідно ч.2 ст. 81 ЦК України юридичні особи, залежно від порядку їх створення, поділяються на юридичних осіб приватного права та юридичних осіб публічного права. Юридична особа публічного права створюється розпорядчим актом Президента України, органу державної влади, органу влади Автономної Республіки Крим або органу місцевого самоврядування. Однак, слід звернути увагу на те, що згідно ст. 81 ЦК України порядок утворення та правовий статус юридичних осіб публічного права встановлюється Конституцією України та законом. Якщо для таких юридичних осіб публічного права як школи, будинки культури, заклади охорони здоров’я передбачені спеціальні закони, що регулюють порядок їх створення, то законодавчого акту, який би регулював питання створення територіальної громади зі статусом юридичної особи публічного права не існує. Стверджувати, що територіальні громади є юридичними особами публічного права тільки тому, що вони мають деякі властивості таких осіб є некоректним.
При обґрунтуванні позиції про належність територіальних громад до юридичних осіб публічного права має місце посилання на науково-практичний коментар до Цивільного кодексу України, підготовлений учасниками його розробки, зокрема, академіком Довгертом А.С. та іншими, що є не зовсім коректним. Адже, по-перше, науково-практичний коментар, навіть за умови авторства високоповажних науковців, не належить до офіційного тлумачення законодавства, та не має обов’язкової юридичної сили. А по-друге, у зазначеному коментарі в частині авторства Довгерта А.С. містяться суперечливі положення та невідповідності визначенням, вказаним власне в статтях Цивільного кодексу. Тим більше, науково-практичний коментар не повинен підміняти собою закон, звужувати або розширювати його зміст.
Якщо вести мову про саму ідею надання територіальним громадам статусу юридичних осіб публічного права, то вона є непоганою: маємо по-сусідству досвід Польщі, де статус територіальної громади як юридичної особи публічного права закріплений Конституцією, а правосуб’єктність саме територіальної громади визначена законом про змінне самоврядування. Але, насправді, ця ідея має не так юридичне, як психологічне значення. Вся проблема полягає у тому, що, обираючи представників до виборних органів чи осіб на виборні посади у системі місцевого самоврядування, жителі територіальних громад протягом дуже короткого періоду часу проявляють недовіру до них та розчарування. Але ніхто з нас належним чином ще не віддає оцінку тому, як ми самі поводимо себе по відношенні до місцевої влади: чи беремо участь у контролі за її діяльністю, чи надаємо свої пропозиції щодо вирішення господарських питань, чи належно реагуємо на незаконні дії посадових осіб та зрештою, якою мотивацією керуємося при вирішенні питання «кому віддати свій голос на чергових місцевих виборах?»…
Тому дискусія з приводу територіальних громад як юридичних осіб публічного права полягає не в тому, щоб територіальні громади не мали статусу юридичних осіб, а в тому, щоб діяти на підставі чинного українського законодавства, і щоб використовувати правові інструменти реалізації безпосередніх форм участі громадян у місцевому самоврядуванні.
Щодо існуючих неузгодженостей у законодавстві (а такі моменти, безперечно, є), то необхідно готувати аргументовані пропозиції з приводу внесення змін до законів України і добиватися їх прийняття. Іншого шляху не має. До речі, це можна робити як через співпрацю з депутатами Верховної Ради України, так і через всеукраїнські асоціації органів місцевого самоврядування (АОМС), які покликані відстоювати інтереси місцевого самоврядування та територіальних громад у діалозі з державою. На сьогоднішній день з державними органами як виконавчої, так і законодавчої влади співпрацюють три АОМС: Всеукраїнська асоціація сільських та селищних рад, Всеукраїнська асоціація міст України та Всеукраїнська асоціація районних та обласних рад, які є активними учасниками процесу реформування місцевого самоврядування, беруть участь у консультаціях при прийнятті рішень з питань місцевого та регіонального розвитку, готують висновки до проектів нормативно-правових актів.
До слова, на сьогоднішній день, на виконання Концепції реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні, затвердженої розпорядженням Кабінету Міністрів України 01 квітня 2014 року, експертним середовищем у співпраці з всеукраїнськими асоціаціями органів місцевого самоврядування підготовлений повний пакет законопроектів, що стосуються реформування системи місцевого самоврядування на основі кращих європейських практик. Але бачимо, які питання сьогодні виносяться на порядок денний пленарних засідань ВРУ, і яким чином з усіх сторін і всіма можливими способами гальмується здійснення реформи місцевого самоврядування в Україні.
Разом з тим, впродовж останніх двох років, вперше з часу проголошення Україною незалежності, реформа місцевого самоврядування у нас врешті-решт стартувала, і багато в чому вона залежить не лише від політичної волі парламентарів, уряду чи президента, але і від готовності самих жителів територіальних громад ставати справжніми господарями на своїй землі – брати на себе відповідальність за стан місцевих справ, звичайно, у межах тих повноважень, які є на сьогоднішній день, але і які поступово будуть передаватись на той рівень, що найкраще зможе забезпечити їх використання на практиці. І тут варто починати з елементарних речей, які під силу нам усім, – йти на вибори і обирати в органи місцевого самоврядування справді грамотних і кваліфікованих людей, забезпечувати під час виборчого процесу чесне волевиявлення і вчитись захищати свій голос; сплачувати місцеві податки і збори та контролювати їх використання; налагоджувати конструктивний діалог жителів громад з органами місцевого самоврядування для того, щоб спільними зусиллями шукати шляхи вирішення місцевих проблем; вчитись стратегічного планування, проектного менеджменту, раціонального використання місцевих ресурсів як матеріальних, так і нематеріальних; ламати у своїх свідомостях стереотипи про те, що нам мають дати, зробити, вирішити, забезпечити…
Роксолана Барчук
керуюча справами виконавчого апарату районної ради
Любов Грималюк
начальник юридичного відділу виконавчого апарату районної ради
Слідкуйте за новинами у Телеграм
Підписуйтеся на нашу сторінку у Facebook
